刑事被害人异地救助面临诸多难题 专家:合理性差别对待
正义网南京4月11日电(记者崔洁 肖水金 通讯员徐晓红 房琦)近日,南京市江宁区检察院控申部门的检察官驱车400余公里来到安徽省砀山县葛集镇葛套村,将申请到的5万元刑事被害人救助金送到了故意杀人案被害人李某某手中。
今年35岁的妇女李某某,随丈夫葛保成从安徽来南京打工,暂住在江宁区秣陵街道殷巷新寓。去年8月26日晚,李某某因家庭矛盾与丈夫葛保成在暂住屋内发生争执,被葛保成用菜刀、木凳砍、砸头面部及四肢,后又被葛保成踢翻的电水壶泼出的开水烫伤。经医院抢救李某某虽保住了生命,但已丧失劳动能力。
案发后,李某某的家庭断了经济来源,而本人又失去了生活自理能力,一双儿女尚未成年,生活陷入了困境。根据中政委等八部门《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)的规定,因严重暴力犯罪造成严重伤残的刑事被害人应重点救助。据此,江宁区检察院向李某某告知申请救助的权利和相关事宜,启动了刑事被害人救助机制。
然而,由于李某某户籍所在地在安徽,李某某在医院治疗期间因无力承担医疗费用,便携儿女离开南京返回了安徽老家。检察机关在对李某某进行救助的过程中,发现异地救助在具体制度、经费渠道、后续帮扶等诸多方面还存在着许多问题。
“按照《若干意见》的规定,刑事被害人的救助申请应当向有案件管辖权的办案机关提出。但是在实际工作中,办案机关的管辖权一般是以案件发生地为原则,并不考虑刑事被害人的居住地。这就导致出现了大量办案机关所在地与刑事被害人居住地不一致的情况。这无论给被害人提出申请还是办案机关开展救助,都带来了困难。作为企业和高校相对集中的江宁区,由于流动人口较多,这一问题更为突出。”江宁区检察院时任控申科科长朱笑还表示。
据统计,2010年以来,江宁区检察院对71名刑事案件被害人实施了司法救助,其中涉及外地被害人或其近亲属24人,占到总数的33.8% ,而这一比例还在逐年上升。
依据我国法律,刑事被害人因犯罪行为所遭受的经济损失,主要是通过提起刑事附带民事诉讼,由被告人及其他赔偿义务人依法赔偿。但是,现实中由于被告人及其他赔偿义务人无力赔偿的情况大量存在,导致刑事被害人依法要求赔偿经济损失的权利不能实现,生活陷入困境。为此,2009年中政委等八部门制定《若干意见》,要求“各地要结合本地情况,就开展刑事被害人救助工作作出部署,根据本意见制定具体实施办法”,同时规定“受理刑事案件的办案机关负责提出救助意见,并在收到财政部门拨付的救助资金后五个工作日内发放给刑事被害人”。《若干意见》的出台,体现了对刑事被害人权利保护的刑事政策,对实现法律正义、维护社会和谐稳定起到了积极的作用。
在《若干意见》下发后,高检院下发通知对检察机关开展刑事被害人救助工作进行了部署。各地方检察院也相继出台了不同形式的规范性文件,对刑事被害人救助工作细则加以明确。2009年4月29日,无锡市人大常委会通过《无锡市刑事被害人特困救助条例》,并于5月20日经江苏省人大常委会批准,成为我国首部有关对刑事被害人进行司法救助的地方立法。
在南京市江宁区,检察院干警刑益平担任区人大代表期间,围绕刑事被害人救助机构、工作职责与程序、救助基金的来源渠道等方面深入开展调研,形成了高质量的书面报告,引起了区委、区人大、区政府的高度重视,被列为2011年区第十五届人民代表大会第四次会议的十大重点议案和年度政法工作的重点内容。
为解决刑事被害人异地救助难的问题,江宁区检察院主动联系地方政府部门,召开由法院、公安、财政、民政、社会保障等单位参加的联席会议,专门商讨对被害人异地救助的改进措施,从救助费用标准、申请审核时间等方面对异地刑事被害人给予合理的差别性对待。同时,密切各部门之间的联系,建立被害人异地救助部门联动机制,改变当前由一个办案机关全程负责的救助方式,在对被害人开展异地救助时,由各部门分别开展对口救助。李某某案发生后,江宁区院特事特办,在较短的时间内迅速帮其申领到5万元救助金,为李某某的后期继续治疗解了燃眉之急。同时,该院还与当地有关部门联系,为李某某办理了残疾症,为其年老多病的公婆办了低保等,继续为这个特殊的家庭提供帮扶和救助。
2011年6月江宁区制定出台了《关于开展刑事被害人救助工作实施意见》,对刑事被害人救助工作的实施主体、救助程序、职责划分和资金来源都作了详细规定,明确由区政府设立刑事被害人救助专项资金,每年150万元,列入财政预算,实行单独核算、专款专用,并明确将异地救助纳入救助范围,此举在全省乃至全国均首开先河。
“然而,在各地对刑事被害人救助推进立法的同时,由于各地具体情况的差异,对刑事被害人救助工作的制度规定还不能完全统一,尤其是对刑事被害人在异地的情况,在实际操作过程中出现了不少难题。”南京市院控申处处长王卫东表示。
救助审核评估工作难度大。部分刑事案件案发地、被告人住所地、被害人住所地等跨多个地区,与一审、二审法院相应的是多级政法部门,刑事被害人救助因层级、地域、部门界限,实际中操作困难。“按照规定,刑事被害人要得到救助,需要提交其户籍所在地有关部门出具的经济状况或享受最低生活保障救济的证明。对异地刑事被害人来讲,需要两地奔波,不仅耗时费力,还可能导致救助申请无法及时报批。而受理机关也面临同样的问题。”江宁区检察院副检察长钱启玉介绍说,“2013年,江宁区检察院先后对6名异地刑事被害人开展救助,由于路途遥远、联系协查困难等原因,在核实材料和发放救助金等环节,检察院费了很多周折。” 2014年1月,安徽籍被害人滕某某在南京被交通肇事者撞倒死亡,江宁检察院赶到安徽对其亲属开展救助时,其亲属对刑事被害人救助制度一无所知,而当地的相关制度与南京江宁当地的制度也存在较大差别。
此外,由于外来被救助人流动性大,或回原籍或流向其它省市,直接联系当地政府相关部门存在诸多不便和困难多,检察机关在实施救助后对被救助对象的跟踪回访,仅通过电话联系被害人或其近亲属询问救助后的生活状况,一定程度上造成对救助效果的评估流于形式。
救助金额认定困难。“对刑事被害人救助工作的核心是对其救助金额的认定,在救助金额认定方面也存在问题。”钱启玉说。按照目前制度的规定,对刑事案件被害人或其近亲属的救助数额,以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准,同时还应综合考虑刑事被害人家庭经济状况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出等。这样的规定对于居住地是案件管辖地的刑事被害人不会带来大的问题。但是对于异地刑事被害人,由于我国各地经济条件差距较大,对其救助金额如果简单的以管辖地工资为基准,虽然有利于受理机关操作,但其认定的救助金额可能无法真正起到救助的作用。实践操作中,办案机关很难对异地刑事被害人的家庭状况和当地生活水平作出精确地判断。
救助方式受到限制。刑事被害人救助资金有限且以一次性救助为原则,对于实施救助后仍然生活困难的形式被害人,办案机关可以协调当地政府部门将其纳入其他形式的社会救助。“然而由于外来刑事被害人具有流动性、各地经济发展水平差异很大、制定的救助实施细则不同等原因,跨省联系实施多元化的社会救助困难较大。”江宁区院检察长金波说,李某某案中,江宁区检察院曾联系当地村委会为其办理农村社保,但是当地政府表示本地贫困户较多,为李某某申请较为困难。另外,因案发时李某某两个未成年子女目睹母亲被伤害的过程,江宁区检察院曾考虑想为两个孩子进行心理治疗,也因为路途遥远无法实施。
“近年来,地方立法的不断推进让对被害人救助进行全国性立法的呼声越来越迫切。2014年1月,中政委等六部门出台的《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,对设立统一救助机构、开展多元化救助方式等问题作了进一步明确规定。但是在救助审批发放程序、救助金额标准、特别是异地救助协作机制等方面仍缺少具体的实施细则,各地救助工作开展差异性较大。加之我国经济发展不平衡,依附于户籍制度的劳保、医疗、教育、低保等社会保障待遇尚不能均等的适用于外来人员,且无法单靠某一省、市或地区的力量改变现状,这严重制约了刑事被害人救助立法工作的推进。”江宁区检察院检察长金波说。
对此,长期关注刑事被害人救助工作的南京大学法学院教授狄晓华提出了三点建议:一是对刑事被害人异地救助合理性差别对待。在明确救助条件、救助标准、救助程序等内容时,充分考虑异地刑事被害人在时间、费用等方面的差别。二是充分整合刑事被害人异地救助社会资源。将民政、社会保障等部门纳入司法救助体系,进一步确立政法、财政、民政、社会保障等部门在刑事被害人救助体系中的作用和地位。三是建立完善刑事被害人异地救助协作机制。改变当前由一个办案机关全程负责的救助机制,明确各地救助机关在刑事被害人异地救助过程中的分工,将协助外地救助机关进行刑事被害人家庭经济状况核查及救助后的帮扶、回访工作作为各地救助机关的职责。
狄小华表示,打破层级、地域、部门界限,建立多层次立体救助模式,切实解决刑事被害人的困难,彰显司法人文关怀和社会正义,是刑事被害人救助制度的真正价值、意义之所在。
